Toque de Queda: Ordenanza Municipal v. Orden Ejecutiva

Lcdo. David González Rivera- Ex alumno de la Escuela de Derecho PUCPR

 

Durante la pandemia del COVID-19, la Gobernadora Wanda Vázquez Garced firmó una Orden Ejecutiva declarando un Estado de Emergencia en todo Puerto Rico y ordenando el distanciamiento social entre sus ciudadanos. En el transcurso de la emergencia, la Gobernadora enmendó varias veces la Orden Ejecutiva. Eso, trajo como consecuencia discusiones entre el sector público y privado del archipiélago. Los municipios no estuvieron exentos de esa discusión. Diversos alcaldes comenzaron durante la emergencia a formular Ordenes Ejecutivas u Ordenanzas Municipales para hacer más restrictivo el “lockdown” en sus respectivos municipios. De inmediato, hubo ciudadanos que se cuestionaban si un alcalde tiene autoridad para formular una política pública distinta en su municipio que la emitida por el gobernante durante un Estado de Emergencia. Entre las interrogantes, se cuestionó: ¿Los municipios pueden establecer un horario más restrictivo para la operación de los comercios durante el “toque de queda” que la orden emitida por la Gobernadora?; O, ¿Existe campo ocupado por el Estado?; O, ¿Puede ser armoniosa la Ordenanza Municipal con la Orden Ejecutiva? Veamos.

La Asamblea Legislativa le ha delegado a los municipios la facultad para legislar asuntos que no hayan sido ocupados por el gobierno estatal o federal. El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha expresado que una ordenanza “no puede estar en pugna con las leyes aprobadas por la Asamblea Legislativa”. Vélez v. Municipio de Toa Baja, 109 D.P.R. 369, 374-375 (1980). Sin embargo, el Tribunal Supremo aclara que “cuando en el ejercicio de su poder de policía tanto el Estado como un municipio tratan de reglamentar determinada materia, la ordenanza se considerará válida a menos que sea imposible armonizarla con la ley general”. Id. Véase Municipio de Peñuelas v. Ecosystems, Inc., 197 DPR 5, 23 (2016). Para analizar la validez de una ordenanza municipal, el Tribunal Supremo de Puerto Rico adoptó los criterios que estableció el Tribunal Supremo Federal para identificar si el Estado a ocupado o no el campo para legislar. El Tribunal establece:

“Primero, donde la ley estatal dispone expresamente que la autoridad del estado para reglamentar determinada materia es exclusiva, resulta claro que el estado ha ocupado el campo. [Citas omitidas.]

Segundo, la intención de la Asamblea Legislativa de ocupar el campo puede constar implícitamente en el historial legislativo de la ley. [Citas omitidas.]

Tercero, la existencia de un esquema de reglamentación estatal abarcador podría apoyar una conclusión de que el estado ha ocupado el campo. [Citas omitidas.] Aunque la existencia de un esquema de reglamentación estatal abarcador generalmente no es suficiente de por sí para inferir la ocupación del campo, es un factor que debe considerarse como evidencia de la ocupación del campo.

Cuarto, la naturaleza de la materia reglamentada puede exigir reglamentación estatal exclusiva para lograr la uniformidad necesaria para cumplir los propósitos o intereses del estado.” José Luis Lopez, et al. v. Municipio de San Juan. 21 D.P.R. 75, 89 (1988); City of East Detroit v. Llewellyn, 435 U.S. 1008 (1978) [Énfasis nuestro]

La Ley Núm. 20-2017, Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, en su artículo 6.10, le concede a la Gobernadora la facultad de proclamar un estado de desastre o emergencia en “todo el territorio [de Puerto Rico] o parte de este”. Además, dicha ley autoriza a la Gobernadora para dictar, enmendar o revocar Ordenes Ejecutivas o Reglamentos. Id. También, establece que las Ordenes Ejecutivas emitidas durante la emergencia tendrán fuerza de ley mientras dure dicha emergencia. Id. Así mismo, La Ley de Municipios Autónomos (Ley Núm. 81-1991, Art. 3.009u) faculta a los alcaldes a declarar un Estado de Emergencia en sus municipios. Sin embargo, en la misma ley establece que “[c]uando el Gobernador emita una proclama decretando un estado de emergencia por las mismas razones, en igual fecha y cubriendo la jurisdicción de su municipio, el alcalde quedará relevado de emitir la suya, prevaleciendo la del Gobernador con toda vigencia como si hubiese sido hecha por el alcalde.” Id [Énfasis nuestro]

Para analizar la controversia esbozada se utilizará el Estado de Derecho vigente, siguiendo el escrutinio que ha adoptado nuestro Tribunal Supremo:

  1. ¿Existe una ley que claramente exprese que el estado haya ocupado el Campo? Sí, la ley de Municipios Autónomos explícitamente establece que cuando el Gobernador firma una Orden Ejecutiva declarando un municipio o todo el territorio de Puerto Rico en Estado de Emergencia “el alcalde quedará relevado de emitir la suya, prevaleciendo la del Gobernador.” Supra. Así mismo, la legislatura estableció que las Ordenes Ejecutivas emitidas durante la Emergencia, iban a tener fuerza de ley. En la orden, la Gobernadora estableció los días y horarios en los que los negocios del archipiélago podían operar. Es claro la intención de la Asamblea Legislativa y la Ejecutiva en ocupar el campo.

  2. ¿Se puede armonizar una Ordenanza Municipal para hacer más restrictiva la Orden Ejecutiva? No, en el estado de derecho vigente está claro que el campo fue ocupado y el Estado “relevó” a los municipios a legislar sobre la emergencia. Ciertamente, el municipio no puede dar o quitar derechos sobre un asunto que ha sido regulado por el Estado. En este caso, no puede afectar los derechos propietarios concedidos a los comercios en la Orden Ejecutiva, ni los derechos a los ciudadanos a adquirir sus alimentos hasta determinada hora. Por ello, la Asamblea Legislativa posee la autoridad para revocar cualquier delegación de competencia previamente concedida a los municipios. Municipio de Ponce v. Caraballo Torres y otros. 166 DPR 723, 736 (2006) [Énfasis Suplido]

  3. ¿La naturaleza de la reglamentación de una Declaración de Emergencia requiere una política pública uniforme en todo el territorio? Sí, así lo estableció la Primera Ejecutiva en la Orden Ejecutiva: OE-2020-034.

Luego de hacerse un breve análisis del estado de derecho vigente, se concluye que los municipios no tienen autoridad para reglamentar el horario de operación de los comercios de su jurisdicción cuando exista una declaración de Estado de Emergencia para todo el país, y se haya regulado el horario de los comercios en toda la jurisdicción del archipiélago.

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